“É sempre mais difícil ancorar um navio no espaço”.[1]
A licença para o acompanhamento de cônjuge, com exercício provisório, é instrumento clássico de proteção da unidade familiar do servidor público federal.
Disciplinada pelo art. 84, § 2º, da Lei n. 8.112/1990, tem, em alguns casos, gerado controvérsias em torno destes três pontos: a natureza do ato de concessão, o alcance da expressão “servidor público” quanto ao cônjuge deslocado e a possibilidade de a Administração, por meio de atos infralegais, restringir o alcance do dispositivo.
1. Direito subjetivo, inexistência de discricionariedade da Administração
Como se sabe, o dispositivo em questão exige três requisitos para a concessão da licença em debate: o deslocamento do cônjuge, a condição de servidor público do deslocado e a compatibilidade da atividade no órgão de destino.
Não há exigência de que o deslocamento se dê “no interesse da administração”, exigência que figura – isso, sim – no art. 36, parágrafo único, III, a, da Lei n. 8.112/1990; que disciplina instituto distinto.
Conquanto a redação do § 2º veicule o vocábulo “poderá”, a jurisprudência do STJ pacificou que a licença consubstancia direito subjetivo do servidor, configurando ato vinculado. O acórdão paradigma é o REsp 1.788.296/RN (Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 17/09/2019), reiterado, entre outros, no MS 14.195/DF, em fórmula expressiva:
“o Poder Público deve velar pela proteção à unidade familiar, mormente quando é o próprio empregador”.
Não importa, como se vê, se a movimentação se deu a pedido do servidor ou de ofício, ressalvada apenas a hipótese de provimento originário.
Idêntica orientação prevalece no TRF-5, em precedente envolvendo Instituto Federal de Educação:
“não cabe ao Administrador restringir o alcance da lei pela via interpretativa” (AC 0805374-29.2023.4.05.8100, Rel. Des. Federal Elio Wanderley de Siqueira Filho, julgado em 07/11/2024).
Tal entendimento, inclusive, foi reiterado em recente demanda patrocinada por nosso escritório, na qual se consignou o seguinte:
A expressão “foi deslocado” constante no art. 84 não significa que o cônjuge tenha que ir para o novo domicílio contra sua vontade, de forma totalmente passiva. Tome-se o exemplo da remoção em cargo público: há interesse do servidor em candidatar-se ao cargo; ou o caso do mandato eletivo, em que há interesse do cidadão em concorrer. Note-se que o art. 84 abrange inclusive a ida do cônjuge ao exterior, o que, via de regra, terá que contar com o seu desejo de ir. ( AI 0010822-61.2026.4.05.0000, Rel. Desembargador Federal Frederico Wildson da Silva Dantas, julgado em 07/07/2026)
Em outras palavras, o ilustre julgador quis evocar, ainda que inconscientemente, a fundamental lição de Umberto Eco:
“(…) A noção de uma semiótica ilimitada não leva à conclusão de que a interpretação não tem critérios. (…) Dizer que um texto potencialmente não tem fim não significa que todo ato de interpretação possa ter um final feliz.”[2]
De se notar, neste particular, que, já em 1990, Eco alertava para o exagero do direito dos intérpretes; sobrepondo-se, por evidente, aos direitos do próprio texto. [3]
2. A interpretação extensiva da expressão” servidor público “alcança o empregado público
Outra” controvérsia “ diz respeito ao alcance da expressão” servidor público “quando o cônjuge é empregado público de empresa estatal federal, por exemplo.
O STF, no MS 23.058 (Rel. Min. Carlos Britto, Tribunal Pleno, j. 18/09/2008), firmou que a expressão segue o conceito amplo do art. 37 da Constituição, abrangendo a Administração Direta e a Indireta. Isso, como se vê, lá em 2008; o que faz dessa suposta controvérsia um tema já bastante estabelecido e pacificado.
O STJ, por seu turno, consolidou, na mesma linha, interpretação extensiva. A ratio reside no princípio da preservação da unidade familiar (art. 226 da CF/88): distinções formais entre regimes jurídicos não podem afastar direito que existe para proteger a relação familiar.
No TRF-3, vale destacar precedente recente, segundo o qual:
” o fato de a cônjuge deslocada não ser servidora pública estatutária, mas empregada pública federal, não afasta o direito do impetrante à licença requerida “( AC 5003623-04.2023.4.03.6000, Rel. Des. Federal Renata Andrade Lotufo, j. 20/09/2024).
No TRF-5, há sólida linha jurisprudencial em casos envolvendo empregados da Petrobras, do Banco do Nordeste, EBSERH e demais empresas estatais federais.
3. Os limites do ato infralegal: a tentativa de ancorar no vazio
Na prática, algumas Pastas continuam editando notas técnicas e instruções normativas que insistem em interpretações restritivas. Tais atos incorrem em ilegalidade manifesta, à luz do princípio da legalidade.
Por evidente, ato infralegal não pode criar exigências que o legislador não criou, e a Lei n. 9.784/1999, em seu art. 2º, parágrafo único, XIII, determina que a interpretação se dê”da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige”.
Há, nessa empreitada da Administração, algo da imagem que a poetisa Ana Cristina Cesar capturou em verso luminoso:
” É sempre mais difícil ancorar um navio no espaço “.
A nota técnica restritiva busca fixar interpretação que não encontra ancoradouro algum: nem no texto da lei, que não exige o”interesse da administração”; nem na jurisprudência consolidada, que há mais de uma década rechaça tal exigência; e, por derradeiro, nem na finalidade constitucional do dispositivo, que é a proteção da unidade familiar.
Tenta-se, em síntese, ancorar interpretação no vazio.
4. Reforço da LINDB e caminhos processuais
Por seu turno, a LINDB acrescenta camada adicional de fundamentos.
O art. 20, por exemplo, veda decisões baseadas em valores jurídicos abstratos sem consideração das consequências práticas, atingindo o ato denegatório que ignora a ruptura familiar e os efeitos sobre filhos menores.
O art. 30 atribui às autoridades o dever positivo de aumentar a segurança jurídica, violado por instrumentos que se distanciam da jurisprudência consolidada. Já o art. 22 ressalva, ao final, que a consideração das dificuldades do gestor há de se dar” sem prejuízo dos direitos dos administrados “.
Constatada a ilegalidade do ato denegatório, o servidor dispõe de duas vias judiciais.
A primeira é o mandado de segurança, adequado quando há prova documental pré-constituída e dentro do prazo decadencial de 120 dias (art. 23 da Lei nº 12.016/2009), com tramitação prioritária, em tese.
A segunda é a ação ordinária, com pedido de tutela provisória de urgência e evidência.
A pacificação jurisprudencial sobre o tema, somada à força dos princípios constitucionais da proteção à família e do melhor interesse da criança, demonstram fundamento suficiente para a propositura de demanda judicial, a fim de buscar um direito que ao servidor foi negado.
Breno S. Amorim – OAB/PE 45.776 | OAB/BA 85.258-A, advogado com atuação especializada na defesa de servidores públicos.
[1] CESAR, Ana Cristina. Poética. 1ª ed. São Paulo: Companhia das letras, 2013, p. 17.
[2] ECO, Umberto. Interpretação e superinterpretação. Tradução: Monica Stahel. 4ª ed. SP: WMF Martins Fontes, 2018, p. 27-28.
[3] Ibid, p. 27.