A demissão é a resposta mais dura que a Administração dá a um servidor. Rompe o vínculo, corta o sustento, mancha a vida funcional.
Quando a demissão se funda em abandono de cargo, portanto, o rigor deveria ser máximo em três frentes: na prova dos dois elementos da infração, o objetivo e o subjetivo; na observância das formas do processo disciplinar, da convocação regular à correlação entre acusação e pena; e na motivação da sanção escolhida, que há de demonstrar por que as mais brandas não bastavam. No entanto, nem sempre é assim.
Na prática, repete-se um erro. A Administração vê que o servidor faltou, conta os dias e conclui pelo abandono. Para, portanto, no meio do caminho: prova a ausência, mas não prova a intenção de abandonar. E, sem intenção, não há abandono.
O diagnóstico não é impressionista. Rodrigo Valgas dos Santos registra que, nos milhares de pequenos municípios brasileiros, “por vezes sem adequada lei de processo administrativo e cuja composição das comissões disciplinares por vezes é de duvidosa formação técnica e mesmo de isenção”, a inexistência de comissão permanente dá azo “a muitos abusos na aplicação das penas de demissão”.[i]
Disciplinado, no plano federal, pelos arts. 132, II, e 138 da Lei n. 8.112/1990, e, nos estatutos locais, em dispositivos análogos, o tema reúne três perguntas que se repetem: o que caracteriza o abandono, de quem é o ônus de prová-lo e quais os limites do processo que leva à pena?
É sobre essas questões que trata este texto.
1. O que é, e o que não é, abandono de cargo?
Por evidente, abandono não é falta. Falta é ausência pontual; abandono é ruptura. Para configurá-lo, a lei exige dois elementos que caminham juntos, um objetivo e um subjetivo.
O elemento objetivo é a ausência ao serviço, sem justa causa, por mais de trinta dias consecutivos. O subjetivo é o animus abandonandi: a intenção deliberada de romper o vínculo, de não mais voltar.
Convém não confundir. A inassiduidade habitual, que são faltas alternadas ao longo do tempo, é infração distinta, de regime próprio. A falta injustificada isolada, quando muito, rende advertência ou suspensão, jamais a demissão. Tratar tudo como abandono é atalho que a lei não abona.
Há, ainda, a cláusula que costuma passar em branco: a ausência deve ser sem justa causa. Doença, luto na família, dúvida legítima sobre a própria situação funcional, tudo isso pode configurar causa justificável. Nesses casos, está visto, não há abandono.
2. O elemento subjetivo: a intenção que não se presume
Aqui, está o coração da questão. A intenção de abandonar não se presume. Presumi-la é inverter a ordem das coisas: condenar primeiro e perguntar depois.
O ônus de prová-la é da Administração, não do servidor. Assim impõe a presunção de inocência, que também rege o Direito Administrativo Sancionador. E convém assentar, de saída, a premissa que autoriza esse transporte: as sanções disciplinares não constituem gênero autônomo, mas espécie de sanção administrativa, razão por que atraem a normativa geral daquele ramo, como demonstra Fábio Medina Osório.[ii]
Pois bem. Nesse terreno, a culpabilidade não é adorno teórico. É princípio constitucional, ainda que implícito em nossa Constituição`, e opera como preceito contrário à responsabilidade objetiva, do que derivam duas consequências práticas: não há responsabilidade pelo simples resultado e a culpabilidade é a medida da pena.[iii] Na síntese do autor, cuida-se de “um princípio amplamente limitador do poder punitivo estatal, aparecendo como exigência de responsabilidade subjetiva”.[iv] Isto é, sem dolo ou culpa demonstrados no caso concreto, não há pena.
Some-se que a presunção de inocência é “uma garantia plenamente vigente no processo sancionador”,[v] operando no campo administrativo como garantia genérica da pessoa humana, estendida aos acusados em geral.[vi] Daí que o devido processo legal, já pelo ângulo formal, reclame ônus probante distribuído de modo equânime e razoável.[vii] Quem acusa, prova.
E não se trata de construção isolada da doutrina. Ao tratar do estatuto constitucional do poder punitivo estatal, Gustavo Binenbojm colhe do Superior Tribunal de Justiça a assertiva de que “à atividade sancionatória ou disciplinar da Administração Pública se aplicam os princípios, garantias e normas que regem o Processo Penal comum, em respeito aos valores de proteção e defesa das liberdades individuais e da dignidade da pessoa humana”.[viii] O relator, note-se, é o mesmo do precedente adiante transcrito.
Fecha-se o raciocínio com a síntese do autor: “a culpabilidade opera como um pressuposto lógico e necessário da punição administrativa”, de modo que se deve sancionar “aquele que intencionalmente descumpriu exigência legal, ou que deixou de evitar a infração quando era possível e exigível fazê-lo”, sendo certo que, “sem a aferição desses elementos, a imposição da sanção torna-se arbitrária”.[ix]
Nesse sentido, como pontuado, o Superior Tribunal de Justiça é firme:
“(…) a tipificação da infração administrativa de abandono de cargo, punível com demissão, exige para completar-se o elemento objetivo e o elemento subjetivo. Se um destes não resta demonstrado durante a instrução processual disciplinar (…), não há o que se falar em penalidade de demissão para o mesmo.”
(STJ, MS 22.566/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, j. 27/11/2019)
Que fatos afastam a intenção de abandonar? A jurisprudência dá exemplos concretos.
Servidor que, antes do processo, requereu licença ou aposentadoria; que litiga para retornar; que procura a repartição; que adoece. Tudo incompatível com quem, de fato, quis ir embora. Nessa linha, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região afastou o abandono de servidor cujas pendências revelavam o oposto da intenção de romper (TRF-3, ApRemNec 0004881-88.2015.4.03.6106, Rel. Juíza Federal Convocada Raecler Baldresca, j. 11/03/2026).
Ora, se os atos do servidor apontam para a permanência, e não para a fuga, falta o elemento subjetivo. Sem ele, por consequência, a demissão cai.
3. O dever de convocar: ninguém pune pela própria omissão
Abandonar pressupõe um posto ao qual voltar e a verificabilidade de uma ordem clara para voltar. Se a Administração nunca convocou o servidor, com local, dia e hora, não pode, depois, acusá-lo de não ter voltado.
Além disso, a comunicação há de ser pessoal. Afixar um aviso em mural, ou publicar em boletim interno, não supre a ciência que os arts. 26 e 28 da Lei n. 9.784/1999 exigem para os atos que impõem deveres. Isto é, o silêncio da Administração não pode virar armadilha contra o administrado.
E há razão de fundo para essa exigência. A constitucionalização do direito administrativo operou, na leitura de Binenbojm, “a substituição do ato pelo processo como principal categoria operativa da dogmática administrativista”, de sorte que o devido processo se concretiza em garantias mínimas e sucessivas: ciência das infrações e das penas passíveis de aplicação, apresentação de alegações, produção de provas e interposição de recursos.[x] A ciência é a primeira delas. Sem ela, nada do que vem depois se sustenta.
É a boa-fé objetiva, hoje inscrita nos arts. 20 a 30 da LINDB, e a velha regra de que ninguém se beneficia da própria torpeza. Quem deixou de chamar, de convocar, não pode punir pela ausência.
Decerto, não se trata de apelo retórico. Como demonstra Gustavo Binenbojm, o princípio da moralidade administrativa é a “expressão constitucional dos subprincípios da lealdade, boa-fé e da vedação do venire contra factum proprium”, ao lado da cláusula do Estado democrático de direito e do devido processo legal.[xi] No processo disciplinar, isso se converte em direito do servidor à coerência da Administração ao longo de toda a tramitação.[xii]
O Tribunal de Justiça da Bahia sintetizou:
“A ausência de notificação pessoal do servidor sobre (…) a obrigação de retornar ao seu órgão de origem (…) afasta a configuração do animus abandonandi e acarreta a nulidade do ato de demissão.”
(TJBA, Remessa Necessária 8000528-02.2022.8.05.0004, Rel. Des. Manuel Carneiro Bahia de Araújo, j. 18/11/2025)
4. O devido processo: a acusação que não se ancora
Há um vício mais sutil, e mais grave. O servidor se defende de uma acusação. Para isso, precisa saber, com precisão, do que é acusado, e essa acusação precisa ser estável do início ao fim.
Quando a capitulação muda de peça em peça, ora falta, ora abandono, ora um artigo que nem sequer descreve infração, a defesa perde o alvo. Exigir que alguém se defenda de uma acusação móvel é, na imagem da poetisa Ana Cristina Cesar, pedir-lhe que ancore um navio no espaço.[xiii] Não há ponto firme onde fixar a âncora.
A exigência, está visto, não é peculiaridade nossa. No direito espanhol, de onde provém boa parte da dogmática sancionadora, o Tribunal Supremo assenta que o direito de ser informado da acusação reclama um pronunciamento preciso sobre a responsabilidade imputada, integrado, “cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata”, tendo anulado sanções cuja peça acusatória se limitava a identificar o fato e o preceito de tipificação, sem esse pronunciamento.[xiv] Conduta, tipo e pena, portanto. Os três, e desde o início.
Faltando qualquer um dos três, à defesa sobra o que sobrava ao narrador de “O Inominável”, de Beckett:[xv] perguntar onde agora, quando agora, quem agora. Responder a isso, porém, é ônus de quem acusa, e antes que a defesa comece.
E nem se diga que os tipos disciplinares abertos autorizam o arbítrio. É certo que o terreno administrativo admite “uma tipicidade proibitiva mais ampla, genérica”, mas essa abertura vem acompanhada de contrapartida: exigem-se “coberturas normativas que induzam à previsibilidade dos comportamentos proibidos”, com margens de apreciação que jamais chegam à arbitrariedade.[xvi] Mesmo aí, portanto, reclama-se subsunção cuidadosa e, sobretudo, motivação, tanto da escolha do rito quanto da pena.[xvii] Decidir sem dizer, com clareza, qual a conduta e qual o tipo, é decidir sem motivar.
E a motivação, no campo sancionador, não é ornamento. Ela assume “especial e transcendental relevância”, precisamente porque o ato priva alguém de seus direitos, restringe liberdades e limita movimentos, de sorte que a sua falta configura “intolerável arbitrariedade”.[xviii] Sem motivação, adverte o autor, “não há falar-se em garantia de direitos fundamentais contra o arbítrio”.[xix] No plano legal, é o que impõem os arts. 2º, parágrafo único, VII, e 50, ambos da Lei n. 9.784/1999, cuja exigência de motivação explícita, clara e congruente a jurisprudência vem cobrando com rigor, conforme registra Binenbojm.[xx]
Vale, aqui, um alerta vindo de flanco inesperado. Carlos Ari Sundfeld, cético quanto ao uso corrente dos princípios, observa que “o uso retórico de princípios muito vagos vem sendo um elemento facilitador e legitimador da superficialidade e do voluntarismo”, pois “ideias soltas não podem servir de motivação” e o “status principiológico” de certas palavras e expressões “tem servido demais para mascarar a falta de critérios”.[xxi] A advertência foi pensada para juízes, mas vale com força redobrada para a comissão processante: invocar a moralidade, ou a desídia, sem dizer qual a conduta e qual o tipo, é precisamente mascarar a falta de critério.
Daí a nulidade quando a pena se apoia em fundamento diverso do imputado, sem nova defesa. Assim decidiu o Tribunal de Justiça do Paraná:
“A aplicação de penalidade disciplinar com base em fatos diversos daqueles inicialmente imputados, sem nova oportunidade de defesa, viola o princípio da correlação entre a acusação e a sanção e compromete o exercício do contraditório e da ampla defesa, ensejando a nulidade do processo administrativo disciplinar.”
(TJPR, Apelação Cível 0004897-17.2024.8.16.0129, Rel. Subst. Evandro Portugal, j. 18/02/2026)
O princípio é o da correlação entre acusação e sanção, corolário do devido processo legal (art. 5º, LV, da Constituição). E convém lembrar: para demitir servidor estável, a Constituição e a Súmula 20 do STF exigem processo com ampla defesa. Não é mera formalidade; é garantia; sobretudo porque a doutrina de direito processual penal já observou que forma é garantia.
Vale dizer: as autoridades julgadoras devem apreciar todas as questões suscitadas pelas partes, dever que alcança, também, as autoridades administrativas. As decisões administrativas “devem corresponder ao princípio da congruência, devem aquilatar, acolhendo ou rejeitando, as teses fundamentais das partes, sob pena de arbitrariedade”, até porque “é um princípio básico de Direito Administrativo a interdição à arbitrariedade”.[xxii]
5. Prova cabal, e não indício: a pena máxima e a proporcionalidade
A pena de demissão, portanto, exige certeza. Não bastam fortes indícios, possibilidades, conjecturas. A pena mais grave do regime disciplinar reclama prova cabal e indubitável da infração. E a presunção de veracidade que se atribui aos documentos produzidos pela acusação não resolve o problema, porquanto “as provas acusatórias não podem traduzir presunções de natureza absoluta ou intocável, devendo restar uma margem para o exercício da ampla defesa do acusado”, consequência direta da presunção de inocência.[xxiii] No mesmo passo, cumpre “garantir a possibilidade de que não haja presunções absolutas” em desfavor do imputado, exigência que, adverte o autor, “vigora no campo administrativo”.[xxiv]
Reclama, também, proporcionalidade. No sancionamento dos ilícitos administrativos há incidência do postulado, atenuando o rigor das sanções, e o exame recai sobre “a natureza do ataque ao bem juridicamente protegido e a sanção prevista a esse ataque”, de modo que “a sanção deve estar relacionada ao bem jurídico protegido”.[xxv] Entre as sanções possíveis, a Administração deve eleger a adequada e a necessária, e justificar por que afastou as mais brandas. Aplicar a demissão a uma conduta que a própria lei pune com advertência é excesso. E o excesso é ilegal.
O roteiro é conhecido, e Binenbojm o descreve com precisão: a medida há de ser adequada ou idônea à promoção do fim; necessária ou exigível, no sentido de causar o menor grau de restrição possível aos princípios contrapostos; e proporcional em sentido estrito, isto é, promotora de um princípio em grau que justifique a magnitude da restrição imposta.[xxvi] Pergunta-se, então: a demissão era adequada? Era necessária? A Administração justificou por que a advertência e a suspensão não bastavam? Onde a resposta é o silêncio, a pena não se sustenta.
O controle judicial, aqui, não invade o mérito administrativo; verifica a legalidade e a proporção da sanção, como assentou a Súmula 665 do STJ. E a observação de Binenbojm é decisiva: “não se controla o mérito do ato administrativo em descompasso com a proporcionalidade, mas apenas se reconhece que o conteúdo desproporcional do ato simplesmente não é mérito”, pois “não há conveniência e oportunidade possível fora dos limites estabelecidos pela proporcionalidade”.[xxvii] O Tribunal de Justiça de Minas Gerais deu a medida:
“A gradação das penalidades disciplinares é obrigatória, devendo a Administração justificar o afastamento das sanções mais brandas quando impõe a demissão. A manifesta desproporcionalidade da pena e a deficiência motivacional configuram ilegalidade apta a autorizar o controle jurisdicional do mérito administrativo sancionador, nos termos da Súmula 665 do STJ.”
(TJMG, Apelação Cível 5001323-76.2023.8.13.0109, Rel. Des. Juliana Campos Horta, j. 24/02/2026)
6. O que fazer, e por onde?
Ao servidor demitido, restam dois caminhos. O mandado de segurança, quando a ilegalidade se prova por documento e ainda corre o prazo de 120 dias. E, vencido esse prazo, a ação ordinária de anulação, com pedido de tutela provisória de urgência/evidência, para reintegrar e para cobrar os vencimentos retroativos.
A estratégia, porém, começa antes. Reunir a íntegra do processo disciplinar. Guardar a prova de que não houve convocação (o que, ironicamente, acaba, vez ou outra, exigindo-se). Documentar a justa causa. É no processo, e não fora dele, que a demissão se sustenta ou se desfaz.
Voltemos, afinal, à imagem do início. Quando a Administração se contenta com a ausência física e ignora a intenção, a justa causa e o devido processo, tenta ancorar a punição no vazio. Punição sem âncora não se sustenta. É o que o Judiciário tem dito, com reintegração e ressarcimento.
Breno S. Amorim – OAB/PE 45.776 | OAB/BA 85.258-A, advogado com atuação especializada em servidores públicos.
[i] SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito Administrativo do Medo: risco e fuga da responsabilização dos agentes públicos. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020, item 3.4.3.2, p. 114-115.
[ii] OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. 9. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2023, p. 149.
[iii] Idem, p. 439-400.
[iv] Idem, p. 401.
[v] Idem, p. 431.
[vi] Idem, p. 432.
[vii] Idem, p. 430.
[viii] STJ, RMS 24.559/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Quinta Turma, j. 03/12/2009, DJe 01/02/2010, apud BINENBOJM, Gustavo. Estudos de Direito Público: artigos e pareceres. Rio de Janeiro: Renovar, 2015, p. 624-625.
[ix] BINENBOJM, Gustavo. Estudos de Direito Público, cit., p. 631.
[x] Idem, p. 638 e 641, à luz dos arts. 5º, LIV e LV, da Constituição, e 2º, parágrafo único, VIII e X, e 3º, II e III, da Lei n. 9.784/1999.
[xi] BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 4. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2026, p. 199.
[xii] FRANCO, Cynthia Pollyanna de Faria. A importância da cláusula nemo potest venire contra factum proprium como standard jurídico aplicável ao procedimento administrativo disciplinar. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, n. 85, p. 45-66, jan./jun. 2017.
[xiii] Cesar, Ana Cristina. Poética. 1ª ed. São Paulo: Companhia das letras, 2013, p. 17.
[xiv] STS de 6 de maio de 1999, Ponente Manuel Campos Sánchez-Bordona, F.D. quinto, apud GOSÁLBEZ PEQUEÑO, Humberto. El procedimiento administrativo sancionador: teoría y práctica. Madri: Dykinson, 2013, p. 152.
[xv] BECKETT, Samuel. O inominável. Tradução de Waltensir Dutra. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1989,
[xvi] OSÓRIO, Fábio Medina. Ob. cit., p. 260.
[xvii] ZAMLUTTI JÚNIOR, René. Subsunção e tipicidade no processo disciplinar. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, n. 85, p. 25-44, jan./jun. 2017.
[xviii] OSÓRIO, Fábio Medina. Ob. cit., p. 477.
[xix] Idem, p. 479.
[xx] BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo, cit., p. 225.
[xxi] SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para Céticos. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 80-81.
[xxii] OSÓRIO, Fábio Medina. Ob. cit., p. 479.
[xxiii] Idem, p. 446.
[xxiv] Idem, p. 475.
[xxv] Idem, p. 228.
[xxvi] BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo, cit., p. 260.
[xxvii] Idem, p. 228.